El protagonismo que en las últimas décadas han cobrado los gobiernos locales en la agenda política nacional para dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos en temas de salud, educación, ambiente y seguridad, demanda revisar el tratamiento que reciben las finanzas y, en especial, la tributación. Este proceso generó una transferencia de responsabilidades asimétricas en la que, al definir la política de recaudación, los ingresos municipales deben articular recursos propios y con aquellos coparticipados. Desde esta perspectiva, ofrecemos una serie de criterios y estrategias que contribuyan a eficientizar una gestión de gobierno.
Las políticas de descentralización llevadas a cabo durante las dos últimas décadas, reafirmadas en la reforma constitucional de 1994, suponen una constante transferencia de funciones desde los niveles superiores de gobierno hacia el nivel local. Esta premisa es reconocible también a escala mundial, dadas las ventajas de proximidad que los municipios poseen para dar una rápida respuesta a las necesidades de los ciudadanos en temas tan sensibles como salud, educación, ambiente y seguridad.
Sin embargo, en nuestro país este proceso se produjo mediante una transferencia de responsabilidades de tipo asimétrica, sin los suficientes recursos por parte de los niveles superiores para sostener ni los servicios transferidos ni las demandas locales crecientes. Incluso tal proceso se mantuvo en contextos de emergencia socio-económica -como el de la crisis de 2001-, que implicaba para los municipios una importante merma de la capacidad de financiación con recursos propios.
Si bien esta situación se intentó revertir con transferencias de recursos para obras de infraestructura por parte de los gobiernos nacional y provincial, en una primera instancia los municipios necesitaron desarrollar nuevas estrategias tributarias que mejorasen la recaudación de ingresos propios. Con lo cual, para toda gestión de gobierno, deben implementarse de manera cada vez más eficiente políticas de recaudación que permitan generar fondos genuinos para la actuación.
Aunado a ello, en los últimos años -como señala el Lic. Alejandro López Accotto, Especialista en Finanzas Públicas y Gestión Presupuestaria-, los municipios le han sumado a las dos fuentes clásicas de recursos al Estado Nacional como un tercer factor relevante en términos de financiamiento. Lo cual -agrega- pone de manifiesto que las principales herramientas para la búsqueda de equidad suelen ser ajenas al gobierno local y esto hace que los municipios tengan escasa participación tributaria.
Cómo financiar la construcción de ciudadanía
Es un buen ejercicio identificar la serie de servicios básicos que presta un municipio. El Lic. Ramón Alberto Esteban, Concejal de la Municipalidad de San Fernando, considera que los contribuyentes abonan en concepto de tasa por servicios municipales a prestaciones indirectas, independientes de su ubicación y realización.
Una cuestión a destacar es que en la actualidad los municipios prestan una gran cantidad de servicios directos y universales, que van más allá de las tres acciones tradicionales de Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL). Por ende, esa denominación a las tasas se reemplazó por la de Tasa por Servicios Generales, que es mucho más abarcativa. Además, se han instrumentado tasas por servicios administrativos.
En tal sentido, el Lic. Alberto Esteban agrega que el valor de dicha Tasa debiera ser similar al monto global necesario para cubrir el costo de la prestación de esos servicios por parte del gobierno local. Sin embargo, en la práctica efectiva, la emisión de la tasa no llega a cubrir el 50% del costo de la prestación. Esto abre interrogantes sobre los criterios de distribución del costo de los servicios entre las diferentes categorías de contribuyentes y sobre el modo en que se expresa el aporte que realizan los agentes económicos de la ciudad al financiamiento de tales servicios.
Con respecto a la captación de plusvalías inmobiliarias -explica-, toda obra pública de remodelación urbana que aporte valor adicional a las propiedades particulares debe ser financiada por los beneficiarios, ya que el nuevo valor inmobiliario de la propiedad será resultado directo de la acción pública. Con lo cual, se debe evaluar el área de influencia de una obra pública previo a fijar los criterios de distribución de los costos, para que los propietarios contribuyan a financiarla.
Otro instrumento tributario relevante para el control urbano es el cobro de una Tasa gravosa al reconocimiento oficial a construcciones con incumplimientos al Código de Edificación. Bajo determinadas condiciones, toda construcción, a partir de una determinada fecha de antigüedad, está en condiciones de ser gravada por una tasa de resarcimiento durante el tiempo que la construcción se mantenga, debido al uso en exceso que hace de la superficie máxima autorizada sobre la cual se ha construido. Este reconocimiento no genera derechos.
Asimismo, el reconocimiento a la tierra pública como un bien social y que cuyo uso o destino está determinado por la obtención de la mayor renta social o económica -ambas medibles-, ordena el esquema de concesiones de diversas actividades comerciales o deportivas que tienen por canon un valor de renta del espacio físico que utilizan mediante contratos de concesión que así lo determinan.
También son pocos los municipios que cobran una tasa vinculada a la recolección de residuos capaz de absorber el costo total de ese servicio. Y, por otro lado, como muchos han pasado a cobrar una Tasa por Servicios Generales, es imposible medir los costos efectivos, aporta el Lic. López Accotto. Esto deriva -concluye- en la falta de conciencia plena sobre lo que cuesta vivir en una ciudad, lo que cuestan los servicios urbanos, lo que cuesta ser parte de la ciudadanía.
En igual sentido, el Lic. Gustavo Mosto, Especialista en Economía Urbana, destaca que las tasas que cobran los municipios tienen escaso vínculo con el costo de los servicios, y son más un sustituto del impuesto inmobiliario que recaudan las provincias. Y considera que la mejor estrategia de recaudación será aquella que transparente el vínculo entre los servicios públicos y las tasas efectivas.
Al recorrer las vinculaciones entre los tres niveles de la administración pública, el Dr. Horacio Cao, Secretario de la Gestión Pública del Gobierno de la Provincia de San Juan, indica que tanto en el caso de las tasas como en las contribuciones por mejoras, las alícuotas no se ajustan al costo de la prestación y existen importantes subsidios cruzados.
Esto da cuenta de la gran incidencia que los fondos coparticipados y otras formas de transferencias juegan a la hora de dar respuesta a los costos que deben afrontar los municipios. Sostiene que en muchos países existen estos mecanismos de transferencias cruzadas, pero que en Argentina son mayores a la media mundial, en virtud del carácter federal, de la asimetría territorial en el nivel de desarrollo y del modo en que se fue construyendo históricamente la matriz estatal de ingresos y gastos.
Cambios de paradigma en metas de recaudación
En relación con la definición de metas de recaudación, los municipios suelen establecer un monto en pesos que alcanzar. Y allí descansan las expectativas políticas. Sin embargo, este rasgo característico -señala la Lic. Patricia Alessandroni, Especialista en Gestión Pública y Directora de I&C Argentina- debiera ser revisado en favor de un nuevo paradigma: la formulación de metas de recaudación por cantidad de contribuyentes.
Dado que los niveles de demanda ciudadana para la prestación de servicios ha crecido de manera significativa, es necesario que el municipio fije sus pisos de recaudación a partir de la capacidad efectiva del conjunto de sus contribuyentes. En esa línea, agrega que la conducta fiscal se construye con mucha gestión de cobro, lo cual implica determinar cuánto es lo que se recauda, cuántos contribuyentes están al día, cuántos deben mucho, cuántos pueden pagar, cuántos no, cuál es la franja de recaudación que no puede pagar y cuál es el nivel socioeconómico de los mismos.
Determinados municipios cuentan con rangos para determinar áreas de influencia sobre las cuales aplicar diferentes criterios de recaudación. Estos rangos se definen por zonas homogéneas en función de su dotación de infraestructura, su valuación fiscal, el valor de la tierra, el tipo de edificación. Cabe recordar que existen mecanismos fiscales e impositivos susceptibles de aplicar por el municipio para el recupero mediante tasas:
● Contribuciones por Mejoras: Se determina el valor de la obra que motiva la contribución y los medios o facilidades para su cobro. Junto con la Tasa por Servicios Municipales, se envía al propietario un formulario informando el avance de la obra pública y las especificaciones para la contribución.
● Baldíos Improductivos: Se fija un cargo -que puede llegar hasta el doble del valor que se abona de tasa- para todos aquellos inmuebles que no se encuentren afectados a ninguna función en particular y que sean considerados en estado improductivo para la dinámica de la ciudad.
Otra cuestión que suele ser objeto de controversias está relacionada con los procesos de moratoria que los municipios lanzan periódicamente. Para el Dr. Daniel Cassano, Especialista en Fortalecimiento Institucional, las moratorias impositivas son instrumentos muy utilizados por distintos niveles de gobierno para intentar aumentar su recaudación fiscal. Sin embargo, cada moratoria -agrega- conspira filosóficamente contra la equidad tributaria: quien infringió la ley se beneficia en detrimento de quienes respetaron el cumplimiento de sus obligaciones. Esta posición plantea una situación de injusticia para quien está al día con sus tasas e impuestos y atenta directamente contra la buena conducta fiscal del contribuyente.
En ese mismo sentido, la Lic. Alessandroni apunta que las moratorias impactan de manera negativa en la conducta fiscal porque suelen premiar a los que, teniendo capacidad de pago, especulan. Y eso afecta a los que menos tienen. El desafío de toda gestión política -concluye- es poder sostener los niveles de recaudación: cuanto mayor sea la recaudación, con más autonomía de gobierno podrá actuar el municipio y menor será su dependencia de la llegada de fondos coparticipados.
Y parar el Lic. Mosto, la moratoria pone en desventaja al contribuyente que siempre cumple, porque observa cómo su esfuerzo no es tenido en cuenta. El Lic. Alberto Esteban subraya que esta política generaliza a todos los deudores, sin considerar su capacidad contributiva, con el mero propósito de generar financiamiento rápido para la gestión. Así, las moratorias se constituyen en certificados de una gestión tributaria deficiente tanto desde su planificación como desde el cumplimiento de los indicadores de resultados.
Herramientas para un plan de gobierno
Para evitar el recurso de la moratoria de deudas, la gestión de la recaudación debe permanecer como un tópico central del andamiaje tributario municipal. Precisamente, la Lic. Alessandroni resalta que para hacer gobierno, la gestión de la recaudación tendrá que transformarse en un aspecto de alta sensibilidad política y de máximo compromiso social. Con lo cual, deberá quedar claro que la cobranza es una parte sustancial de las políticas públicas municipales. De este modo se determina quién aporta y en qué medida lo hace para colaborar en la construcción de comunidad.
En este sentido, el Lic. Alberto Esteban enfatiza que la política tributaria es -sencillamente- expresión de un plan de gobierno. De tal forma, la cuestión central es conformar equipos que tengan clara la misión y la función de la recaudación dentro del andamiaje político-institucional: recaudar tasas le permite al municipio contar con recursos que hagan viable toda gestión.
Señala, finalmente, que los indicadores claves sobre los que se debe fijar la atención son aquellos que expresan la cobrabilidad por cuentas, por contribuyente o por vecino, ya que pocos contribuyentes que pagan en fecha y cuyas contribuciones mensuales son significativas, pueden esconder un padrón de deudores por cuentas muy considerable que alientan su inconducta fiscal en el marco de un sistema de gestión que los “protege”.
En otro aspecto, el Lic. López Accotto aporta cuestiones vinculadas a la comunicación: debe informársele concretamente al contribuyente cómo se distribuyen las partidas. De este modo reconocerá el destino de sus aportes y tendrá mayor propensión al cumplimiento. Además de la comunicación, un municipio necesita ir gestionando las deudas y, al mismo tiempo, analizando la eficiencia de la recaudación y su cobrabilidad, comenta la Lic. Alessandroni. Con lo cual, tendrá que realizar un seguimiento del comportamiento de sus contribuyentes a partir de un análisis que combine tres perspectivas diferentes:
● Su actitud frente al pago, determinando la cantidad de deudores y la antigüedad de sus deudas.
● Su nivel socioeconómico, estableciendo las capacidades contributivas efectivas de cada ciudadano.
● Su localización territorial, en función de las cualidades del área y la dotación de servicios con que cuenta.
A su vez, el Lic. Alberto Esteban recomienda que cada cuenta, contribuyente, grupo o segmento esté a cargo de un Responsable u Oficial de Cuentas, que controle su cumplimiento en el pago a través de indicadores de gestión y de resultados definidos y actualizados. Ese grupo de Oficiales de Cuentas debe ser asistido por el equipo de “inteligencia fiscal” y recobros, que se ocupa de las cuentas que van quedando en el camino de la gestión diaria, que por su complejidad exigen un tratamiento más personalizado.
De exenciones pasivas a políticas activas
Otra cuestión de alta sensibilidad es la vinculada a las políticas de exención. Un club social, una parroquia, una asociación civil, un centro de jubilados, etc., suelen ser instituciones públicas que quedan exentas del pago de tasas municipales. Si bien son comprensibles tales motivaciones, este mecanismo resulta confuso e inconsistente, porque no le esclarece al contribuyente adónde se destinan sus aportes ni queda registro de la situación. Más que una exención el municipio debiera realizar una contribución, aconseja la Lic. Alessandroni.
Es decir -complementa- que tanto desde el punto de vista administrativo como político, todo aquello considerado como sujeto de exención tendría que quedar documentado como ingreso a las arcas municipales y luego reintegrarlo como aporte solidario a la institución: sin afectar las motivaciones originantes, producir un movimiento de ingreso y egreso del monto por tasas. Esto implica pasar a una política activa, impulsada por un nuevo lenguaje de comunicar el destino de los fondos al conjunto de los contribuyentes.
Clarificar el costo de las exenciones mediante su cambio por subsidios -señala el Lic. López Accotto- es lo que se llama el costo tributario. Mediante el mismo, la exención debería ser contabilizada como un gasto para saber cuál es su relación con el beneficiario. Esas exenciones deben incorporarse entonces en los presupuestos como erogaciones realizadas. No son un instrumento eficiente en la aplicación de gravámenes, dado que incrementan los costos de transacción y acrecientan los riesgos de generalización del beneficio, considera el Lic. Mosto.
Junto con las políticas de exención deben formularse criterios que eviten la prescripción de deudas. Efectivamente, en un municipio todos los años prescribe una deuda municipal. En algunos casos corresponde a deudas originadas 5 años atrás, en otros 10. Con lo cual, el equipo de gobierno debe ocuparse seriamente de no dejarlas “caer”, de evitar que esa prescripción se produzca, de modo de generar recursos genuinos para el municipio. Esto se establece en función de montos y períodos de deuda así como de capacidades efectivas de pago, explica al respecto la Lic. Alessandroni.
Para ello -continúa- tendrá que iniciarse un proceso de gestión de cobranzas en función del perfil del contribuyente. Sabemos que la deuda más corta se gestiona bien telefónicamente –indica- y que, en cambio, con los morosos tienen que existir medios más duros. De modo que, según el carácter de la deuda, habrá comunicaciones fehacientes, reclamos sistemáticos, intimaciones judiciales, etc. Lo importante es ir analizando el resultado de la gestión, enfatiza. Semejante mirada tiene el abogado Cassano: para evitar la prescripción de deudas el municipio debe pensar en mecanismos coercitivos pero, también, en mecanismos que fomenten la conciencia ciudadana en favor del cumplimiento de la obligaciones fiscales.
En ciertos municipios bonaerenses, la gestión para el recupero de deuda se basa en la estructuras de intimaciones. Es un proceso de alrededor de 3 y 6 meses en el que se realiza el acercamiento al contribuyente. Está compuesto por 5 tipos de notificaciones, comenzando por el informe de deuda y concluyendo en la notificación de gestión judicial. Si bien la prescripción existe en el Código Civil -remarca el Lic. Alberto Esteban-, no debe reconocerse como un recurso del contribuyente aducir una supuesta mala gestión del gobierno en la prestación de servicios. Esta política institucional -concluye- no puede tener fisuras conceptuales ni operativas que relativicen la decisión: en la ciudad todos pagan lo que todos usan y, especialmente, los que más tienen.
Criterios y estrategias de actuación
A partir de lo expuesto ha quedado manifestada cómo, ante la falta de actualización del cuadro normativo a los grandes desafíos de los gobiernos municipales, requiere de una adecuación simétrica entre transferencias de funciones y de recursos, ya sea en la distribución de fondos como en las competencias tributarias. Aún dentro del marco tributario existente es posible llevar adelante políticas firmes que conduzcan a mejoras de la gestión. En tal sentido, se proporcionan a continuación 10 estrategias de actuación:
● Contar con un equipo especializado abocado a la gestión de cobranzas y
.–. capacitarlo para poder producir este cambio conceptual.
● Fomentar la implementación de aquellas tasas y contribuciones subutilizados
… en conjunto con el servicio u obra correspondiente.
● Establecer metas claras sobre los pisos previstos de recaudación a partir
… de la definición de la cantidad de contribuyentes.
● Perfilar y segmentar a los contribuyentes en cuanto a su actividad, su
… capacidad contributiva y su inserción en el territorio.
● Generar un canal de comunicación con los contribuyentes, de manera de
… informarle hacia dónde se dirigen sus aportes por tasas.
● Formular notificaciones fehacientes al contribuyente sobre su situación
… tributaria con el fisco municipal, sus cuotas y vencimientos.
● Formular un plan de acción continua de ejecución del cobro, teniendo en cuenta
… los perfiles de contribuyentes en el municipio.
● Adoptar políticas que faciliten a los deudores ponerse al día en sus cuentas sin
… que ello implique apelar a la moratoria como recurso.
● Modificar el criterio de exención por el de contribución, de modo de documentar
..- el aporte que el ciudadano realiza para fines sociales.
● Monitorear y evaluar de manera sistemática los resultados alcanzados en la
..- gestión del cobro de tasas en función de las metas previstas.
En consecuencia, para una eficiente política de recaudación municipal se deberán entonces establecer metas claras sobre montos de recaudación y por contribuyentes, formular un plan de acción continua de ejecución del cobro, evaluar de manera sistemática los resultados alcanzados, contar con un equipo abocado cotidianamente a la tarea y capacitar al personal disponible para este cambio conceptual. No existe ciudadanía gratis y el ser ciudadanos de una sociedad compleja compromete al gobierno a la búsqueda de recursos genuinos con equidad en la gestión.
© Guillermo Tella & Martín MuñózEn: Tella, Guillermo y Muñóz, Martín. (2012), “Políticas de recaudación municipal: Criterios y estrategias para una eficiente gestión”. Buenos Aires, Revista Mercado y Empresas para Servicios Públicos Nro. 66 (marzo), Ed. IC Argentina, pp. 38-47.