Patrimonio se denomina al conjunto de bienes materiales tangibles e intangibles que una persona, sociedad o entidad posee. La intervención en áreas, edificios y centros de valor patrimonial permite recuperar dinámica económica e identidad cultural. Resulta ser una combinación de estrategias de preservación, conservación, valorización y recuperación; en distintos grados y con distintos objetivos. Estas estrategias están en función de las condiciones intrínsecas de cada lugar, de los actores que intervienen, de la capacidad técnica que se cuenta. En toda patrimonialización el gobierno local debe plantearse cómo capitalizar tales intereses en pugna.
El patrimonio histórico es aquel heredado de generaciones pasadas y forma parte de la memoria colectiva y de la identidad cultural. Tal patrimonio requiere de una gestión dirigida a resguardarlo de aquellos intereses particulares que tienden a ponerlo en riesgo. En función de ello es responsabilidad del Estado dirigir procesos para su adecuada gestión, involucrando a la ciudadanía y al conjunto de actores que intervienen.
Encontramos centros históricos en todas las ciudades argentinas y latinoamericanas. Casos particulares lo constituyen: los edificios patrimoniales en áreas rurales, con antiguas casonas, palacetes, cascos de estancias y ruinas; y las áreas naturales objeto de patrimonialización, como aquellas declaradas “Patrimonio de la Humanidad”. Según cada caso se deberá preservar, conservar, valorizar o recuperar.
Estas acciones deben entenderse como estrategias diferentes y versátiles para su resguardo. Preservar la identidad histórica y cultural de un centro histórico no implica convertirlo en “museo urbano”. Conservar un área de valor patrimonial por su paisaje natural no implica necesariamente prohibir el desarrollo de nuevas actividades. Recuperar edificios históricos puede ser una acción en vano si no se consideran los usos futuros y posibles de esos edificios.
Asimismo, poner en valor un área histórica a través de la atracción de población puede constituirse en una manera de recuperar su dinámica y su identidad. Es decir que la intervención en áreas, edificios y centros de valor patrimonial puede ser una combinación de estrategias de preservación, conservación, valorización y recuperación; en distintos grados y con distintos objetivos; según las condiciones intrínsecas de cada lugar, los actores que intervienen, los intereses en disputa, la capacidad técnica de quien dirige esos procesos.
El papel de los centros históricos
Comúnmente se denomina “centro histórico” al asentamiento urbano originario de una ciudad, de formación anterior a la expansión urbana que consolidó la ciudad que hoy conocemos. Alguna vez fue el todo de la ciudad; luego atravesó múltiples procesos que lo transformaron y que finalmente lo consolidaron como centro histórico, como reservorio de los orígenes de la ciudad.
En las ciudades de América Latina se pueden delimitar tres grandes momentos en el proceso de constitución de sus centros históricos que expresan su dinámica y su cualidad de objeto cambiante. No son -como se suelen considerar- espacios escenográficos que permanecieron estáticos por siglos; sino que -por el contrario- son lugares donde se expresan las relaciones que mantuvieron con su entorno y con el resto de la ciudad:
● un primer momento se inicia en sus orígenes y avanza hasta su consolidación como área central única en una matriz urbana de límites precisos. Aún sin considerarse centro histórico, cumple funciones de centro urbano: reúne actividades comerciales, administrativas, financieras y culturales.
● una segunda etapa se inicia hacia finales del siglo XIX y principios del XX; cuando las ciudades atraviesan procesos de expansión que marcan una diferencia entre el centro y el resto de la ciudad.
● en un tercer momento, que continúa con su proceso de crecimiento, la ciudad experimenta el nacimiento de nuevas centralidades que compiten con el centro urbano tradicional, llevando a dos posibles situaciones: centralidad compartida entre un nuevo centro y el anterior, o la “periferización” de éste último. En este caso, el “viejo” centro entra en crisis, sucumbe y decae en su condición de centralidad; y esa crisis define su nacimiento como centro histórico.
En las últimas décadas las ciudades han experimentado nuevos procesos de desarrollo. Por una parte, la expansión en la periferia, mediante la reproducción de dos formas de ocupación del suelo: las urbanizaciones cerradas y los asentamientos informales. Por otra, la cualificación de los centros, un proceso de retorno a la ciudad construida en donde los elementos patrimoniales, identitarios e históricos asumen un rol vital en la dinámica urbana. Estos centros cumplen hoy con una doble funcionalidad:
● concentran actividades características de su centralidad urbana en términos económicos, con actividades financieras, políticas, de servicios y administración;
● constituyen espacios de representación de la vida cultural, formadora de la memoria colectiva y del sentido de pertenencia de sus habitantes.
Esta dialéctica les confiere una participación importante en el desarrollo del turismo y en la atracción de actividades recreativas, culturales y comerciales. Una nueva centralidad urbana se plantea en clara tensión con el centro histórico, generando una disputa que, en ausencia de políticas públicas adecuadas, termina erosionando su capacidad de centro para museificarse, expulsando a su población, tugurizándose y perdiendo actividades. En los procesos de recambio social que sufren los centros históricos es posible reconocer dos situaciones antagónicas:
● La primera consiste en la tugurización, que es su ocupación por los estratos sociales más bajos, y la consecuente estigmatización del lugar, como espacio desagradable, inseguro y degradado. Esto se produce debido al vaciamiento de los centros históricos, por el traslado de sus anteriores residentes a otros lugares de la ciudad, o por el efecto expulsor de población que frecuentemente genera la normativa restrictiva, haciendo de los centros históricos lugares menos atractivos para sus residentes.
● Un segundo proceso de recambio social lo constituye la “gentrificación”, que refiere a la expulsión de población de menores recursos para la promoción de inversiones y para la residencia de los sectores poblacionales de mayor nivel socio-económico.
El Centro Histórico de la Ciudad de Buenos Aires atravesó un primer proceso de vaciamiento y posterior ocupación de grandes viviendas patricias, constituyéndose en casas de inquilinato o conventillos; y un posterior proceso de restauración y puesta en valor. Actualmente posee una fuerte actividad comercial y de servicios asociada con el esparcimiento y el turismo, residencias (en San Telmo y Montserrat habitan cerca de 120 mil personas) y gran cantidad de edificios de valor patrimonial.
Debido a ese perfil orientado al turismo, con la construcción de hoteles, restaurantes y complejos de esparcimiento, el desafío que atraviesa es evitar su nuevo vaciamiento: corre el riesgo de perder su residencialidad y convertirse en un área que funcione sólo en horas del día o los fines de semana. Lo que atrae al turismo crea una situación inmobiliaria en la cual los predios empiezan a subir de valor y los financistas que buscan construir hoteles-boutique o conjuntos de esparcimiento gastronómico, pagan a los ocupantes para que se vayan del lugar y cambian el destino de los predios y de los edificios. Esto, además de reducir su residencialidad, expulsa a las familias de menores ingresos, es decir, se gentrifica.
Los objetivos e instrumentos
Mediante la creación de mecanismos de financiamiento, de cooperación y de fortalecimiento institucional, es posible alcanzar una actuación estratégica y sustentable. En este contexto, los objetivos de la gestión del patrimonio deberían ser los siguientes:
● otorgar valor a los elementos naturales y culturales, recuperándolos para la sociedad que los construye y valora como acervo de la historia y como parte de la memoria colectiva.
● generar y fomentar bienes tangibles e intangibles que promocionen el desarrollo local, la generación de empleo, la atracción del turismo y el impulso a actividades culturales.
● plantear la gestión del patrimonio como un proceso de su desarrollo sustentable, incorporando una mirada holística en la que totalidad sea más compleja que la suma de las partes.
En tal sentido, debe destacarse la inconveniencia de utilizar los casos exitosos como modelos ideales, como fórmulas extrapolables o replicables, sin dirigir un proceso de planificación a medida para cada caso. Se manifiesta así la necesidad de un diagnóstico como primer paso para conocer qué y cómo se valora, cuáles son los procesos mediante los cuales se incorpora identidad al colectivo social, qué es reivindicado como patrimonio, cuáles son sus problemáticas, las amenazas y desafíos que enfrenta.
Claramente cada actor conoce, interpreta y analiza al patrimonio desde sus propias lógicas e intereses; con lo cual la articulación entre actores es una tarea delicada que requiere de un proceso que permita arribar a consensos sobre los lineamientos y los modelos de la gestión. Talleres, grupos de trabajo, audiencias y consultas son algunas herramientas para poner a consideración de las distintas miradas sobre el patrimonio. Algunos de ellos son los siguientes:
● los agentes inmobiliarios: arraigados al mercado inmobiliario, representan la principal fuente de inversión en el territorio y tienden a ser insensibles a soluciones arquitectónicas innovadoras para la preservación del patrimonio histórico;
● los propietarios: son circunstanciales a su interés personal, aunque pocas veces resultan compensados por la preservación de sus inmuebles en resguardo del interés público;
● el Estado: es el organismo de control de los indicadores urbanísticos que regulan la preservación y planifican su gestión.
El primer grupo de instrumentos de gestión del patrimonio es el normativo. La patrimonialización lleva implícita la legislación, que pone claros límites, obligaciones y derechos sobre el uso y goce de aquellos elementos patrimoniales. Las jerarquías de catalogación y el régimen de protección varían de caso a caso, dependiendo del elemento del que se trate, su estado de conservación, la importancia que represente para la sociedad y, finalmente, de la voluntad política.
Por otra parte, muchas ciudades han implementado instrumentos financieros a fin de inducir prácticas tendientes a la preservación, la recuperación y puesta en valor del patrimonio; o para recaudar impuestos para la intervención pública, o a fin de captar las plusvalías generadas por ésta. Finalmente, tanto los instrumentos normativos como los financieros deben estar enmarcados en una estrategia a abordar para cada área o edificio de valor patrimonial. Los lineamientos, objetivos y estrategias de intervención surgen de la aplicación de herramientas de la planificación: aquellas que permiten conducir un proceso de toma de decisiones orientado a la concreción de un modelo de ciudad.
La herramienta fundamental ha sido el manejo de la altura de la edificación y sus complementos, que permitió reducir las potencialidades constructivas de amplias zonas con calidades paisajísticas, urbanas y arquitectónicas relevantes: genéricamente consiste en un límite a la altura de edificación, lo cual desalienta la sustitución indiscriminada. Con todo, algunas áreas céntricas o con tendencia a la densificación -por ser áreas bien servidas de infraestructura urbana y servicios de transporte- reciben un tratamiento normativo diferente, pudiendo sobrepasar ese plano límite. Asegura que innumerables zonas de Montevideo han acrecentado sus calidades y sus valores inmobiliarios, favorecidos por esta “preservación invisible”.
En Curitiba, ciudad capital del Estado de Paraná (Brasil), desde el Plan Director de 1970 se pone especial énfasis de las acciones municipales sobre el patrimonio edificado de la ciudad; a través de la normativa de zonificación, uso y ocupación del suelo utilizada como mecanismo de planificación. La actual legislación sobre el uso del suelo, aprobada en 2000, establece un sector histórico tradicional -ampliado respecto de la delimitación anterior de 1971-, objeto de una regulación específica para su protección.
A éste se suman otros polígonos de interés patrimonial, conforme a la realización de estudios que permitieron declararlos como tales. Tal es el caso del Sector Especial Eje Barão-Riachuelo y el de Preservación Del Paisaje Ferroviario en torno a la antigua estación de tren. A través de la actuación del IPPUC se clasificaron los inmuebles de valor cultural, las llamadas “Unidades de Interés de Preservación” (UIP), sobre los cuales es posible aplicar una serie de instrumentos de protección e incentivo a la preservación de los bienes patrimoniales, también aplicables a los polígonos de interés patrimonial.
Los incentivos constructivos
Entre esos instrumentos se encuentran los “Incentivos Constructivos” -instituidos en Curitiba en 1982, antecediendo las directrices nacionales de política urbana que establece desde 2001 el Estatuto de las Ciudades-, que son estímulos fiscales por reducción del impuesto territorial urbano, y la transferencia de tributos para subsidiar proyectos de valor cultural.
En el primer caso, de Incentivos Constructivos, el beneficio consiste en la autorización para edificar por encima de los límites previstos por la legislación. Ese incentivo puede ser utilizado sobre los lotes que contienen la edificación de valor cultural y cuyas dimensiones permiten compatibilizar una edificación nueva con aquella a preservar; o en los casos en que tengan restricciones para construir, puede ser transferido para otro inmueble.
De ese modo, el propietario obtiene autorización del municipio para vender el potencial constructivo de la UIP y con eso viabilizar recursos para obras de restauro. Aquel potencial de edificación es posible de ser transferido a áreas estratégicas previamente delimitadas, donde el aumento de índices constructivos tiene el objetivo de acompañar y estimular las dinámicas urbanas.
El caso de la gestión del Centro Histórico de La Habana también es emblemático. La recuperación del viejo centro, fundado en 1519, está a cargo de la Oficina del Historiador, destinada especialmente a la recuperación del patrimonio arquitectónico y urbanístico de esa ciudad, y a la puesta en marcha de planes sociales a fin de mejorar las condiciones de vida para su población. Declarado Monumento Nacional y Patrimonio Cultural de la Humanidad, inició en la década del ´80 la intensa tarea de su recuperación. El accionar del ente encargado fue promocionado económicamente por el Gobierno Nacional.
En 1990, sin embargo, por dificultades presupuestarias el apoyo económico fue recortado. Para afrontar la difícil responsabilidad de recuperar y poner en valor el Centro Histórico sin fondos económicos suficientes, mediante Decreto Ley 143 se le otorgó a la Oficina del Historiador una figura legal que le permite autofinanciar su accionar y planificar el territorio en la declarada “Zona Priorizada para la Conservación” del Centro Histórico de La Habana. Los ingresos provenientes del cobro de impuestos a empresas productivas y trabajadores cuentapropistas en el territorio, de servicios culturales y de la explotación del turismo, son destinados a la recuperación del patrimonio en función de los lineamientos establecidos por el Plan Especial de Rehabilitación Integral.
En un caso, la Oficina del Historiador creó la Compañía Habaguanex S.A., dedicada a la estructuración de la actividad turística y hotelera de la zona, con el objetivo de recaudar fondos para emplearlos en las tareas de restauración. Otro caso es el de la Inmobiliaria Fénix, también creada bajo la órbita de la Oficina del Historiador, dedicada a la rehabilitación de antiguos edificios para colocar departamentos en el negocio de la renta. Lo recaudado retroalimenta a la Oficina, permitiéndole mejorar su eficiencia en la conservación del centro histórico.
Los planes sociales, por su parte, se orientan a la rehabilitación y puesta en funcionamiento de equipamiento social y comunitario, como escuelas, hospitales, hogares y al mejoramiento del sistema educativo en general; tareas conducidas por un proceso de participación ciudadana. Ello permitió mejorar las condiciones de vida de la población residente, evitar la gentrificación y promover la residencialización del barrio.
En la Ciudad de Buenos Aires, el instrumento de “Transferencia de Potencial Constructivo” o “FOT Virtual” se abre al debate a través del proyecto de Ley presentado por la Comisión de Patrimonio de la Legislatura de la Ciudad. Está destinado a crear una compensación material para el propietario de un edificio que fue catalogado como patrimonial, de tal manera de que esa declaración no redunde en un perjuicio económico.
El problema más importante es decidir dónde se traslada ese FOT virtual, porque esta medida positiva podría generar en otro lugar lo que no se quiere generar en el Casco Histórico. En tal sentido, se plantea que el diseño del instrumento merece una mirada abarcativa y propone como ejemplo la creación de “precintos de sustentabilidad”, como polígonos homogéneos motivo de protección, de modo de evitar una mirada aislada sobre los edificios patrimoniales.
Hacia una gestión integral
Dado que existen áreas de la ciudad que requieren de un desarrollo, también se pueden aplicar ahí tales “precintos de sustentabilidad” donde trasladar ese “exceso” de m2, de modo que estimule el desarrollo edilicio de esa zona con un especial cuidado de la morfología de cada barrio. Así también, asegura que no se trata de un puzzle donde se pueden mover las piezas de un lado a otro sino que debe ser entendido como un instrumento de desarrollo.
En esa misma línea, el instrumento debiera ser uno más de los instrumentos de los que dispone el estado local para cumplir con la obligación constitucional de conservar el patrimonio arquitectónico y urbano de la ciudad, pero no el único: puede ayudar, pero de ningún modo va a resolver por sí solo la problemática.
Un ejemplo relativamente reciente de aplicación del instrumento de la transferencia de potencial constructivo fue el del Teatro del Picadero. En ese caso, la aplicación se dio como resultado de un acuerdo judicial. La construcción de un nuevo edificio que involucraba tres parcelas, suponía la demolición del teatro, que había funcionado en una de ellas. Alertados de esta situación la Asociación Civil “Basta de Demoler” presentó ante la justicia local un recurso de amparo que obligó al gobierno local a detener la demolición.
En las audiencias llevadas a cabo para encontrar una salida a esta situación, la asociación sugirió a los propietarios la posibilidad de trasferir la capacidad constructiva de la parcela del teatro a las otras dos, idea que fue aceptada. A partir de allí se establecieron una serie de negociaciones que involucraron a las autoridades de planeamiento. Como resultado de las mismas se firmó un “Convenio Urbanístico” que permitió concretar tal transferencia de potencial.
El resguardo, la conservación y la valorización del patrimonio histórico y natural es una tarea compleja y, como tal, requiere de una gestión compleja. Gestionar el patrimonio en su sentido más completo va más allá de la restauración arquitectónica, de la regulación normativa de los monumentos (naturales o construidos) o de su catalogación.
Son elementos que articuladamente, y sumados a una política integral que incorpore a la sociedad como esencial actor y depositario de los valores histórico-culturales, deben ser gestionados en el marco de objetivos y lineamientos comunes. Esto implica el diseño de estrategias específicas para cada caso, de una normativa que los regule, la búsqueda de consenso entre actores y la generación de recursos económicos necesarios. Con lo cual, se definen cuatro tipos de instrumentos que una gestión integral debe incorporar:
● Instrumentos de la planificación: con planes y programas de distinta escala y según las estrategias a seguir. Los planes de acción, por ejemplo, se inscriben en planes más generales, y pretenden planificar ciertos elementos específicos del plan general. Otros ejemplos son los planes integrales, los sectoriales, los de manejo, los particulares, etc.
● Instrumentos de la participación: para garantizar el involucramiento de los actores y la movilización de apoyo y consenso social y político para una gestión más eficiente. Talleres, consultas, audiencias y convenios son algunas de las figuras mediante las cuales se lleva adelante la participación.
● Instrumentos económico-financieros: con el fin de equilibrar el accionar de los distintos actores, en términos de cargas y de beneficios derivados del proceso de uso, construcción y goce del patrimonio. Pueden, además de construir escenarios más equitativos, generar los recursos necesarios para la gestión del patrimonio o constituirse en fondos para la promoción de la cultura. Por ejemplo, la generación de “operaciones urbanas” permite generar una colaboración entre el poder público y la iniciativa privada, a fin de obtener recursos el financiamiento de intervenciones públicas.
● Instrumentos normativos: le otorgan validez jurídica y regulan la implementación de los instrumentos anteriores. Conforme a tales prácticas en materia de gestión del patrimonio histórico y cultural, se debiera incorporar la sustentabilidad y la visión estratégica como conceptos fundamentales de abordaje de la cuestión.
En consecuencia, cada caso requiere de un tratamiento particular. Conocer cómo se gestiona el patrimonio en otras ciudades de problemáticas comunes, reseñar las buenas y malas prácticas, son ejercicios necesarios para la gestión. Y pueden aportar ideas muy interesantes para el diseño de instrumentos y metodologías tratamiento del patrimonio. Pero de ningún modo deben replicarse modelos exitosos. Es necesaria, inexorablemente, una gestión a medida.
© Guillermo Tella & Alejandra Potocko