La ciudad de Delhi, India, es una amalgama de culturas, religiones y tradiciones. Como consecuencia de su rica y milenaria historia, presenta actualmente un escenario urbano profuso y heterogéneo. Cada sector de la ciudad cuenta con hitos edilicios que actúan como puntos focales para organizar la trama urbana: templos, edificios gubernamentales, fortalezas, murallas y plazas, que se combinan con la topografía del territorio.
La antigua ciudad (Old Delhi), que fuera capital entre los siglos 17 y 19, ofrece un tejido que remite a las culturas musulmanas, con calles estrechas, intrincados recorridos y una alta densidad. Asimismo, el distrito nuevo (New Delhi), fundado en 1911 para oficiar de sede de las autoridades virreinales, presenta un trazado de claras características occidentales, con ejes monumentales, amplias arterias y una fuerte presencia de edificios institucionales, como ostentoso símbolo del poder imperial británico.
La etapa preliminar de la construcción de New Delhi demandó 18 años. Se trata de una ciudad adyacente a la Delhi preexistente. El conjunto se articula mediante una gran avenida procesional que culmina en la residencia presidencial, donde predominan las diagonales y las perspectivas monumentales. Otro sector destacado de la ciudad de aquella data es el distrito del Acantonamiento, sede del entonces ejército indo-británico.
Hacinamiento e inmigraciones masivas
El crecimiento de Delhi hasta convertirse en una metrópolis moderna tiene su primera génesis en la construcción de New Delhi como nueva capital de India, entre 1911 y 1931. Sin embargo, el gran salto en el crecimiento de la ciudad se produjo con motivo de la partición de la India británica (1947) por motivos religiosos entre los estados independientes de India (hindú) y Pakistán (musulmán).
La masiva migración de miles de indios provenientes del sector pakistaní musulmán del Punjab se concentró primordialmente sobre Delhi. Las masivas inmigraciones derivaron en extremas condiciones de hacinamiento en la antigua Delhi, que también sufrió la pérdida de miles de musulmanes que emigraron a Pakistán. Recién en 1957 se creó la Autoridad de Desarrollo de Delhi para atacar los conflictos urbanos surgidos de esa crisis habitacional.
A partir de entonces, esta agencia ha producido un Plan Maestro en 1962 para todo Delhi que, esencialmente, preveía el reconocimiento de las tierras que pudieran desarrollarse como suelo urbano residencial y concretar la construcción de colonias autosuficientes. El Plan fue revisado en dos oportunidades: 1987 y 2007.
Las políticas de desarrollo de extensas áreas produjeron el estiramiento de los plazos entre la adquisición, el diseño y la construcción, lo que favoreció a la ocupación de colonias no autorizadas y de tugurios sobre el espacio público. Además, la presión de esta expansión urbana implicó la expulsión de agricultores de la zona del hinterland de la ciudad, quienes en muchos casos malvendían sus propiedades para la instalación de colonias sin autorización, ya sea directamente a los colonos o a “loteadores piratas”.
No obstante, los proyectos concretados permitieron crear colonias dentro del área metropolitana para desviar parte del incremento poblacional que, de otra forma, hubiera acrecentado la densidad del área central. Para atacar de raíz este dilema, los lineamientos para el Plan Maestro de Delhi 2021 proponen dar “su debida participación” al mercado privado en el desarrollo urbano y de vivienda.
Al mismo tiempo, se produce la regularización e incorporación de las construcciones informales dentro de los lineamientos de desarrollo urbano, con control de la calidad de las construcciones y su ajuste a las normas, la provisión de la infraestructura y de equipamiento necesarios para atender a los sectores migrantes de bajos recursos. Finalmente, el desarrollo de urbanizaciones satélites (siguiendo el modelo de las new towns inglesas) acompaña este fuerte proceso de expansión residencial.
Propuestas para un desarrollo planificado
En la ciudad de Delhi, la Autoridad de Desarrollo de Delhi prepara planes, políticas y propuestas para guiar el desarrollo planificado a través del proceso de los Planes Maestros, Planes Zonales, Planes de Acción por Áreas y Proyectos de Extensión Urbana, entre otros. Algunos de sus mayores hitos han sido: Plan Maestro de Delhi 1962; Plan Maestro de Delhi 2001; Plan Maestro de Delhi 2021; Planes Zonales; Plan de Desarrollo Zonal (para el Plan Maestro de Delhi 2021); Proyectos de Extensión Urbana; Proyectos Especiales; Modificaciones de Políticas y Desarrollo de Infraestructura.
Asimismo, define al Plan Maestro como “el plan de perspectiva a largo plazo para guiar el desarrollo planificado y sustentable de la ciudad. Este documento funda los lineamientos de planificación, políticas, código de planificación y requerimientos de espacio para varias actividades socio-económicas que sostienen a la población urbana durante el término del plan. Constituye la base para todos los requerimientos de infraestructura.
El Plan Maestro de 1962 fue el primer paso hacia la planificación moderna en India, fue preparado con la asistencia del equipo de la Fundación Ford. fue formulado como resultado de la aplicación de las disposiciones de la Ley de Desarrollo de Delhi (Delhi Development Act de 1957). Su objetivo principal era el desarrollo integral de la ciudad. Para ese fin, las herramientas utilizadas para alcanzar ese y otros objetivos accesorios fue la adquisición de suelo a gran escala, el desarrollo de suelo (cerca de 25 mil hectáreas de suelo fue prevista para desarrollo) y la política de disposición de suelo.
Por otro lado, el Plan Maestro de 2001 fue preparado con una perspectiva de 20 años en base a la experiencia desarrollada para atender a la población creciente y a los requerimientos cambiantes de la ciudad. Sus características salientes son:
● Delhi se planifica como parte integrante de su región.
● Se busca mantener el equilibrio ecológico.
● El área central se trata como “Área Especial”.
● Se desea conservar el patrimonio urbano de Delhi.
● Se descentraliza el centro de la ciudad.
● Desarrollo urbano de baja altura y alta densidad.
● Se decide por un desarrollo urbano jerárquico.
Para darle cobijo al incremento poblacional, se proponía la urbanización de 18 a 24 mil hectáreas en áreas de extensión de los suburbios como Dwarka, Rohini y Narela. Además, la capacidad de retención de área urbana se incrementó con baja altura y alta densidad. El área central de la ciudad (la ciudad amurallada y su extensión junto con Karol Bagh) se trataba como un área especial, con normativa propia; el centro de la ciudad se descentralizaba, se desarrollaban los centros de distrito y se establecía un sistema de transporte masivo multimodal.
La densificación de áreas construidas
El Ministerio de Desarrollo Urbano y Alivio de la Pobreza de India definió los lineamientos preliminares para la elaboración del plan de 2021. Entre otros puntos, se planteaba remediar la situación habitacional derivada de las fuertes migraciones religiosas, producto de la división de la India británica entre los nuevos estados independientes y, en la actualidad, esto instala una fuerte migración campo-ciudad en busca de mejores condiciones de empleo.
Durante la implementación de los anteriores planes maestros para Delhi la estrategia fue puesta en la adquisición de amplias extensiones de tierras con el fin de asegurar para el Estado el desarrollo de la misma de acuerdo a sus propios planes sin la intervención activa del mercado, liberando la misma en la medida en que era finalizada la obra de urbanización integral. Si bien varis de las áreas fueron desarrolladas según lo planeado, muchas otras han crecido por fuera del marco de los planes maestros.
Con la reciente puesta en marcha del Plan Maestro, el debate se centró en políticas de desarrollo de colonias satélites dentro de la región metropolitanas y en la densificación de la ciudad, frente a una potencial demanda de hábitat urbano para millones de personas. En este escenario, se planteó la cesión de áreas verdes y de agricultura para la expansión de la ciudad y la densificación de las áreas construidas y existentes.
El Plan Maestro de 2021 define una política del suelo basada en la utilización óptima de los recursos disponibles, tanto públicos como privados en la recolección de suelo, desarrollo y vivienda. Se apoya también en la planificación de áreas locales descentralizadas mediante un enfoque participativo. Prevé un re-desarrollo incentivado con indicadores adicionales como elemento para áreas planificadas y no planificadas.
En materia de viviendas para pobres, propone la rehabilitación in situ de los asentamientos informales, incluyendo el uso del suelo como un recurso para la participación de sectores privados. Asimismo, formula la recategorización de las tipologías de viviendas, mediante normas de control y de densidades diferenciales.
En consecuencia, esta planificación ha intentado adelantarse a la expansión de la ciudad, asegurando que sea más limpia, más verde y eficiente. Bajo el lema de que “los árboles, el aire limpio, el agua pura, los espacios verdes y abiertos son los que hacen que prevalezca vivir en la ciudad”, se prevé un desarrollo de “pulmones” para la metrópolis, con espacios abiertos bajo diversas formas, de manera de conservar características naturales y contener la creciente expansión poblacional.
Estos desafíos asumidos en New Delhi ofrecen un interesante legado para nuestras ciudades latinoamericanas, con tantas asimetrías en la composición de su población y con tal demanda de suelo en periferia para la autoconstrucción de vivienda popular.
© Guillermo Tella & Martín MuñózEn: Tella, Guillermo y Muñóz, Martín. (2013), “Miradas sobre New Delhi: un ostentoso símbolo de poder imperial”. Santiago (Chile): Revista Digital Plataforma Urbana (marzo 20).