2018, Centro de Estudios Urbanos y Regionales
220 páginas - ISBN 978-987-25839-6-5
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Plan de desarrollo urbano de la zona noroeste de la ciudad de Mar del Plata sintetiza los resultados alcanzados en la experiencia de asistencia técnica y articulación institucional llevada a cabo durante 2017-2018 a la Municipalidad de General Pueyrredón (provincia de Buenos Aires, Argentina) desde el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Se parte del concepto de ciudades con orígenes diferentes pero crecimientos similares, que cuentan con un núcleo histórico-institucional, con infraestructura ferroviaria a la que se le superponen (tiempo después) las rutas del transporte vehicular. La ciudad crece al ritmo de las subdivisiones de las manzanas fundacionales, de las quintas aledañas y de las chacras próximas, que fueron valorizando la tierra rural y la propia ciudad con autonomía de los servicios públicos. Hoy muchas de esas ciudades forman constelaciones metropolitanas.
Argentina cuenta con una población altamente urbana. El índice de urbanización es superior al 89%. En la actualidad, mientras aproximadamente el 50% de la población del país reside en seis grandes ciudades o aglomerados; cerca de un 32% lo hace en 273 ciudades de tamaño medio (10 mil a 500 mil habitantes). Las ciudades intermedias pierden equidad en un territorio desequilibrado.
Es necesario entonces pensar en las ciudades intermedias como el punto de apoyo para promover un mayor equilibrio regional. Si bien cuentan con un bagaje de instituciones y empresas así como infraestructuras y conexiones que otras no poseen, requieren del diseño de políticas de descentralización, aprovechando el mayor crecimiento relativo de ciudades observado en el último medio siglo, respecto de los grandes centros urbanos.
Dado que ese crecimiento no siempre fue acompañado de un desarrollo proporcional en los sectores productivos y en la provisión de servicios e infraestructura básica, el desafío es dotar de equipamiento urbano (sanitario, educativo, cultural, habitacional, etc.) en aquellas ciudades consideradas de carácter intermedio. La oportunidad que ofrece esta escala para la planificación resulta mucho más apropiada para capitalizar las condiciones locales.
Con una planificación ajustada al territorio, elaborada desde lógicas ascendentes (de abajo hacia arriba) y siguiendo estrategias de gestión, las ciudades de carácter intermedio se podrán posicionar competitivamente. Las ciudades capaces de afrontar esa situación fueron aquellas que encararon estrategias de desarrollo local, desde lo local propiamente dicho.
Los gabinetes municipales deben asumir el liderazgo en la conducción de los procesos de transformación del territorio y establecer reglas de juego para los diferentes agentes intervinientes. Y, también, tendrán que recuperar a la participación como motor de crecimiento y de mejoramiento de la calidad de vida urbana y de legitimación de las políticas públicas. En este marco fue concebido el plan estratégico para el desarrollo del sector noroeste de la ciudad de Mar del Plata, cuyo objetivo central es dotar de equidad al territorio.
Con lo cual, para un mayor desarrollo, sustentable en el tiempo y capaz de mejorar las condiciones de vida de su población, la ciudad debe aprovechar esas oportunidades. Desde esa mirada, se requiere de una serie de herramientas que permitan reconocer, interpretar y actuar en diferentes escalas de abordaje, mediante la formulación de lineamientos estratégicos, programas de actuación e instrumentos de gestión urbanística.
Desafíos de cara a la próxima década
Las ciudades no son lugares en el espacio sino historias en el tiempo. Que una ciudad crezca y de qué modo lo haga forma parte entonces de un proceso de construcción colectiva. Para tal proceso resulta indispensable planificar su crecimiento, generando un modelo con el cual direccionarlo. Y ello requiere de una fuerte iniciativa de gobierno así como de la activa participación del conjunto de actores sociales involucrados.
El Plan entonces promueve una serie de políticas que tiendan a consolidar una ciudad cada vez más equitativa e inclusiva, participativa y democrática, diversa y plural, innovadora y sustentable. Si bien la diversidad de intereses que conviven en una comunidad resultan difíciles de conciliar, se consolida como el espacio de lo público, priorizando el bien común con visiones articuladas para hacer realidad ideas del presente en un futuro cercano.
La ciudad es el espacio en el que la sociedad se reproduce, en el que los asentamientos humanos se expresan, en donde se establecen relaciones de poder y se articula lo público con lo privado. Intervenir en territorios en constante mutación requiere abandonar la concepción tradicional de planeamiento para avanzar en el diseño de propuestas flexibles, audaces y eficientes.
En el caso de estudio se plantean lineamientos capaces de orientar el desarrollo mediante acciones que tienden al reequilibrio del territorio. Con el propósito de capitalizar ventajas de localización, accesibilidad e infraestructura, el plan apunta a completar y consolidar el tejido urbano existente, conteniendo el crecimiento de la ciudad sobre áreas rurales y creando nuevas subcentralidades.
Asimismo, conforma un sistema verde público integrado, que recupera al espacio público como contenedor y a sectores en desuso como atractivo cultural, y revitaliza áreas de protección histórica. Para la ejecución de programas y proyectos, presenta diferentes instrumentos de gestión urbana (normativos y financieros) de carácter combinado, donde la aplicación de uno habilita la del siguiente.
Las estrategias de desarrollo local emergen de una planificación participativa y de una fuerte presencia del gobierno, que motorice el crecimiento y mejore las condiciones de vida. En primer término, es necesario relevar las actividades productivas y los recursos existentes, sobre la base de fuentes secundarias y primarias, informantes-clave y talleres de discusión y datos obtenidos del censo de recursos y necesidades elaborado ad hoc. De esta manera es posible formular un diagnóstico que conduzca a determinar el perfil del distrito.
La síntesis diagnóstica da cuenta entonces de problemas en el sector a escala local. Esta característica de fuerte dependencia de variables exógenas señala la necesidad de aunar esfuerzos para lograr diferenciar, articular y tecnificar la producción de bienes y servicios locales.
En un sector como el de referencia, la ocupación del suelo decrece desde el área central hacia los bordes. Y en ese recorrido ofrece un gran número de edificaciones con aptitudes para ser preservadas desde el punto de vista histórico y turístico. Sin embargo, diversas barreras físicas (como el tendido ferroviario y los canales) han condicionado un crecimiento dispar, con un trazado lineal que divide a la ciudad en dos áreas y un escaso protagonismo de los cursos de agua en la vida de la ciudad.
Su inserción en el sistema de pertenencias regionales presenta amenazas que exigen un manejo responsable del suelo, del agua y de la biodiversidad, y desequilibrios territoriales que implican una pérdida del potencial de desarrollo endógeno y una distribución equitativa de la riqueza. Por ende, el modelo tiende a evitar el desarraigo de la población residente en las localidades, a preservar las áreas naturales más frágiles y al subsistema de lagunas, a revitalizar el área central y a fortalecer su patrimonio.
La ciudad expresa sus contrastes sociales y económicos, y esta diferenciación da cuenta de la fuerte presencia de un actor determinante: el Estado municipal, que cumple la función de ordenar el territorio, resguardar la productividad del espacio rural y ofrecer un orden urbano regular, con una trama cuadricular y con manzanas parceladas. Esto determina el tipo de infraestructura a proveer, la densidad y la capacidad edificable del suelo.
Encontramos entonces un doble discurso. El del “orden” (dado por el Estado) y el de la “diferenciación” (a partir de las cualidades del espacio construido). Por otra parte, la ciudad define áreas homogéneamente consolidadas y otras (más heterogéneas) con potencial de desarrollo, en función de su dotación de infraestructura: son sectores con intersticios vacantes, capaces de absorber la demanda de nuevo suelo urbano para el desarrollo residencial, comercial e industrial.
En términos generales, al cambiar indicadores urbanísticos de una zona para otorgarle mayor capacidad constructiva, se tienden a disparar los precios del suelo urbano. Dicho instrumento buscará un uso más eficiente de la infraestructura urbana disponible en el resto de la ciudad: preserva un polígono urbano y concentra el desarrollo (clustering) en otro. Asimismo, busca redistribuir los beneficios que se obtienen del desarrollo y a solventar intervenciones en aquellas áreas que el plan requiera.
Con la aplicación de estos instrumentos, el plan puede, por una parte, conservar las cualidades del centro de la ciudad, resguardando el valor de su paisaje urbano. Por otra, compensar los efectos no deseados, promoviendo la inversión de los propietarios y la conservación de sus inmuebles. Y el municipio puede capturar y administrar la mayor capacidad edificatoria otorgada.
Reconocer cómo evoluciona tendencialmente una ciudad, de qué modo se produce la diferenciación de lugares, cómo enfatizar criterios de sustentabilidad ambiental y cómo dinamizar al sector productivo, permitirá desarrollar propuestas que fomenten una ciudad más sostenible, más amigable. De tal modo, el plan permite ejecutar programas y proyectos considerados prioritarios para mejorar la calidad de vida de la población, para generar una ciudad para todos, más saludable, equitativa e integrada.
En las ciudades intermedias se observa una tendencia creciente hacia la segregación socioterritorial que pone en evidencia el fuerte proceso de fragmentación social y urbana por el que atraviesan. Con menor distancia física entre grupos sociales, se consagran marcados contrastes y una distribución asimétrica de oportunidades. El espacio público expresa las desigualdades urbanas en respuesta a esas fuertes diferencias sociales.
Es indispensable pues operar con estrategias que tiendan al control de sus efectos para promover el incremento de la diversidad social en el espacio. Desde esa perspectiva se enmarca el plan de desarrollo urbano, que define los lineamientos a implementar de cara a la próxima década con el propósito de construir una ciudad más inclusiva, más equitativa e integrada.