En las grandes ciudades latinoamericanas una parte significativa de su población vive inexorablemente en condiciones de irregularidad y precariedad. Tanto “villas miseria”, “favelas”, “ranchos”, “ciudades perdidas”, “colonias populares” o simplemente “asentamientos”, constituyen una forma de construcción de ciudades excluidas del mercado formal. Son “ciudades fuera de la ciudad”, como las denomina Raquel Rolnik, arquitecta y urbanista brasilera, profesora de la Universidad de São Paulo y especialista en planeamiento y gestión del suelo urbano, con quien dialogamos recientemente y cuyas reflexiones a continuación sintetizamos.
Ante el creciente proceso de segregación socioespacial en las ciudades latinoamericanas, ¿cómo se regulan las demandas de suelo?
En todo territorio, las cualidades urbanísticas se acumulan tendencialmente sobre un sector restringido para consumo de una minoría de la población. Estas áreas “de mercado” están sustentadas por un vasto sistema de normas, de contratos y de leyes que son -casi siempre- una condición de acceso a la propiedad escriturada y registrada. Este proceso genera una creciente segregación socioespacial en nuestras ciudades.
Son los sectores beneficiarios de créditos quienes obtienen en Brasil el “habite-se”, que es un documento expedido por el municipio local que garantiza que la construcción cumple con las normas urbanísticas. Es decir que los terrenos que la ley permite urbanizar, así como las financiaciones que la política de crédito inmobiliario ofrece, están reservados al círculo restringido de quienes tienen recursos y la propiedad “formal” de la tierra.
De modo que gran parte de la población, en cambio, debe acceder a los mercados de tierra informales, a tierras relegadas de la legislación urbana y ambiental, o a aquellas no aptas para la urbanización. Excluidos del marco legal y de los sistemas financieros formales, los asentamientos precarios fueron autoconstruidos por sus propios habitantes con los medios que encontraron a su disposición: con salarios bajos, sin acceso a recursos técnicos ni profesionales y en tierras relegadas por la normativa urbana y por el mercado inmobiliario formal.
Con esta exclusión creciente de una gran parte de la población, ¿qué tipo de ciudad se construye entonces y qué oportunidades ofrece?
Así, en áreas frágiles o no pasibles de urbanización, como laderas empinadas o terrenos inundables, además de las vastas franjas de expansión periférica sobre zonas rurales, se va construyendo una “ciudad fuera de la ciudad”, desprovista de infraestructuras, de equipamientos y de servicios que caracterizan a la urbanidad. Ausentes de los mapas de catastro municipal y de los registros de las empresas de servicios públicos, estos asentamientos tienen una inserción ambigua en las ciudades en la que se localizan.
En este contexto, el modelo de territorialización de los pobres en las ciudades brasileras ofrece una consolidación progresiva de sus asentamientos, eternamente incompletos y totalmente dependientes de la acción discrecional del gobierno, dado que no se encuadran en la semántica de las normas urbanísticas.
Al delimitar fronteras que separan lo legal de lo ilegal, la exclusión territorial se reproduce como expresión de las desigualdades sociales. Desde esta perspectiva, la población que está en situación más desfavorable termina teniendo mucho menos acceso a las oportunidades económicas y culturales: las oportunidades de crecimiento y desenvolvimiento circulan en el medio de los que ya viven mejor.
Desde esta perspectiva, ¿cuál es la experiencia brasilera en materia de normativa urbana tendiente a crear ciudades más equitativas?
A partir de la llamada “Agenda para la Reforma Urbana” -cuyos principales proponentes son movimientos populares, organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas y de investigación- en 1988 se incorporó a la Constitución Nacional un capítulo sobre Política Urbana, estructurado en torno a la noción de función social de la ciudad y de la propiedad, de reconocimiento de los derechos de posesión de millones de habitantes de las favelas y de las periferias de las ciudades del país, y de la participación ciudadana en los procesos decisorios sobre tal política.
En ese capítulo de la Constitución están contenidas las propuestas que buscan viabilizar nuevos instrumentos urbanísticos de control del uso y de la ocupación del suelo, para que se pueda -entre otras cosas- permitir el acceso a la tierra: una democratización del suelo urbano. Para cumplir con esos mandatos, surgió en 1990 un Proyecto de Ley tramitado en el Congreso durante más una década y que resultó finalmente en el “Estatuto de la Ciudad”. En esa línea, se creó en 2003 el Ministerio de las Ciudades con el propósito de darle mayor alcance a los esfuerzos que veníamos haciendo hacía más de 15 años.
Para impulsar una democratización del suelo urbano, ¿qué nuevos instrumentos urbanísticos propone el Estatuto de la Ciudad?
El Estatuto de la Ciudad incorporó tres tipos de instrumentos urbanísticos. En primer lugar están aquellos de ampliación de la gestión democrática de las ciudades, como el “Plan Director Municipal”, de carácter participativo, redefinido como instrumento responsable de determinar los criterios para el cumplimiento de la función social de la ciudad. En este contexto, se fijó la obligatoriedad de elaborar planes en ciudades con más de 20 mil habitantes. El plazo se estableció hasta 2006: más de 1.500 ciudades brasileras realizaron sus planes; y el desafío por el que ahora atraviesan es su implementación.
En un segundo plano, el Estatuto incorporó instrumentos de gestión social para la valorización del suelo urbano producida por la inversión pública, lo cual significa que los beneficios económicos que produce la inversión pública vuelven a la sociedad. Esto se materializa con instrumentos como: la entrega onerosa del derecho de construir y operaciones urbanas consorciadas.
Finalmente, un tercer tipo de instrumentos son de estímulo al cumplimiento de la función social de la ciudad, es decir, de inclusión territorial y de garantía de acceso al suelo urbano para todos los ciudadanos. Se trata de instrumentos de creación de Zonas Especiales de Interés Social e impuestos progresivos sobre áreas vacantes o subutilizadas. La idea fue incorporar instrumentos que permitan viabilizar una transformación, asumiendo que la ciudad es una construcción colectiva y que requiere de una acción coordinada.
En la legislación urbana brasilera, ¿los nuevos instrumentos apelan a separar el derecho de propiedad del derecho de construcción?
Efectivamente, se confronta derecho de propiedad vs. derecho de construcción. Por ejemplo, cada zona de la ciudad cuenta con un coeficiente que establece la capacidad constructiva básica de un determinado suelo. Para poder construir con valores superiores a los de ese coeficiente, los particulares deben comprar “edificabilidad” al poder público según las reservas de suelo previstas a tal fin que el Plan Director haya definido para cada zona. A ello se lo denominada “suelo creado”.
Los recursos originados por la venta de ese “suelo creado” pasan a formar parte de un fondo específico para futuras urbanizaciones, conforme a los proyectos estratégicos que el Plan prevé. Para acceder a ese “suelo creado”, en San Pablo se implantaron los “CEPACs”, que son certificados vendidos como acciones en el mercado financiero y que pueden ser transformados luego en una mayor superficie edificable una parcela.
Los CEPACs, entonces, fueron lanzados para captar recursos y con ellos permitir la realización de obras. Asimismo, para evitar la densificación de ciertas áreas de la ciudad que se quieren preservar -ya sea su valor histórico o por su vulnerabilidad ambiental, por ejemplo-, los propietarios tienen la posibilidad de vender la diferencia entre el área realmente construida del inmueble preservado y el total de la capacidad edificatoria asignada por su coeficiente de aprovechamiento básico.
Los instrumentos que propone el Estatuto para incorporar a los Planes Directores, más que decir lo que se puede o no hacer, inducen estrategias de implementación. De modo que en todo contexto son susceptibles de aplicar, basta con establecer colectivamente mínimos acuerdos. Asimismo, debe destacarse que -como todo instrumento- no resulta ser operativo per se, sino que es un medio para materializar los lineamientos del plan y, por ende, requiere de un diseño en particular según los casos de aplicación.
En caso de Argentina, afortunadamente, existe un conjunto de organizaciones nucleadas que luchan desde 2005 por la Reforma Urbana, con el propósito que se apliquen políticas que garanticen el acceso a una vivienda digna para toda la población. Así como ocurrió con la legislación brasilera, este grupo propone -entre otras cosas- regularizar los asentamientos informales y frenar los procesos de desalojos mediante políticas urbanas y herramientas participativas. Esta iniciativa ofrece, en tal sentido, un horizonte promisorio hacia una democratización del suelo urbano.
© Guillermo Tella & Alejandra Potocko
En: Tella, Guillermo y Potocko, Alejandra. (2008), “Entrevista exclusiva a la arquitecta brasilera Raquel Rolnik: Existen herramientas para crear ciudades más equitativas”. Buenos Aires: Diario El Cronista, Suplemento Arquitectura; agosto 21, pp. 2-3.