Nuestras ciudades no son lugares en el espacio sino historias en el tiempo. Así pues, la normativa urbanística es expresión e instrumento de aplicación de planes urbanos elaborados para orientar el crecimiento, la densificación y el desarrollo de las ciudades. Su función principal es la de regular usos, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo y de diferentes aspectos de la problemática ambiental. Hoy nos encontramos ante el enorme desafío de construir un nuevo orden urbanístico que devuelva homogeneidad al tejido urbano, instale una sana convivencia de actividades, proponga una mayor densidad poblacional y contribuya a equi-distribuir cargas y beneficios.
Desde esta perspectiva, surge como primer interrogante si resulta pertinente valerse de aquellas herramientas que se han ocupado de desarticular el tejido, segregar los usos, facilitar la especulación, alimentar las inequidades. Asimismo, emergen otros igualmente complejos: ¿es necesario captar plusvalías urbanas?, ¿para qué?, ¿para quién?; y en tal sentido, ¿cómo captarlas?, ¿con qué criterios?, ¿con qué propósitos? Sabemos que el urbanismo cumple una función social y que el Estado, en representación de la comunidad de pertenencia, debe recuperar los excedentes generados por la acción urbanística para distribuirlos con equidad al conjunto de la sociedad que contribuyó con sus impuestos a generarla.
Paralelamente a ello, desde hace varias décadas el propio mercado inmobiliario es quien se ocupa de realizar esta tarea y quien captura para sí tal renta diferencial generada por los servicios urbanísticos y ambientales que la ciudad le ofrece a determinadas zonas, y ello explica en gran medida las enormes variaciones en el precio del metro cuadrado construido según corresponda su cercanía a áreas centrales, corredores comerciales, parques y plazas, equipamiento colectivo, transporte público de pasajeros, entre otros factores similares.
En consecuencia, construir un instrumento jurídico que habilite al Estado a identificar la apropiación de rentas extraordinarias del suelo urbano por parte de agentes pasivos y que le aplique a ese suelo gravámenes compensatorios sobre esas plusvalías urbanas capturadas constituye un verdadero desafío de gestión -en cumplimiento de principios colectivos de reparto equitativo de cargas y de beneficios derivados del proceso de urbanización- que conduce a generar una ciudad menos especulativa y más eficiente, menos fragmentada y más inclusiva.
Hacia una nueva regulación urbanística
En tal contexto, su institucionalización resulta absolutamente perentoria, concluyente y determinante, y legitima toda acción de gobierno. Entonces, ¿cuál es la propuesta? Eliminar en las áreas consolidadas los indicadores que definen capacidad edificatoria y reemplazarlos por criterios morfológicos de tejido (volumen edificable), consagrando de ese modo un nuevo paradigma: el lote puesto al servicio de la ciudad donde -más que servirse de las prestaciones urbanísticas- asumiría una función social en la construcción de identidad.
● Cómo actuar: se debe actuar sobre la apropiación de rentas del suelo urbano por parte de agentes pasivos para propender al reparto equitativo de cargas y de beneficios.
● Qué aplicar: se propone diseñar un instrumento de aplicación de gravámenes sobre el volumen edificable del lote (cuyo indicador podría ser el metro cúbico potencial).
● Dónde aplicarlo: en aquellos polígonos (a definir con gradientes de proximidad creciente) próximos a nodos o ejes estratégicos (corredores, centralidades, equipamientos).
● Por qué aplicarlo: porque ese tipo de lotes se apropia de manera directa de ciertos servicios urbanísticos y ambientales sin haber contribuido diferencialmente para ello.
● Para qué aplicarlo: para generar un fondo público destinado al desarrollo prioritario de áreas carentes de equipamiento social y de infraestructura básica en toda la ciudad.
Un modelo orientado hacia el transporte
De acuerdo con las políticas urbanas, para un desarrollo urbano incluyente, equitativo y sustentable se requiere transitar hacia un escenario donde el transporte público sea el componente alrededor del cual se genere la densificación residencial. Esto implica generar un modelo de desarrollo urbano orientado al transporte. Se trata del denominado Modelo TOD-Transit-Oriented Development donde, a partir de los sistemas existentes de movilidad y su articulación efectiva, se orienten estrategias destinadas a generar una densificación conducida.
Con estas concepciones y herramientas es posible, quizás, sentar bases para un nuevo paradigma jurídico-político en el uso del suelo y el control del desarrollo urbano. Como resultado se aportan: nuevas herramientas para consolidar la gestión democrática de la ciudad, un nuevo marco conceptual para el derecho urbanístico, elementos para la interpretación del principio de la función social de la ciudad y de la propiedad urbana. La definición de macro-zonas de plusvalor ofrece una referencia espacial para el uso y la ocupación del suelo.
La ciudad tiene que poder crecer y, sin lugar a dudas, debe hacerlo con eficiencia, inclusión y equidad. Estrategias como la distinción de diferentes áreas de reparto de cargas y de beneficios en función del grado de desarrollo del suelo sobre el que se sitúan o la exigencia de un porcentaje mínimo de vivienda social en áreas de nuevo desarrollo intentan dar cuenta del complejo escenario urbano por el que atraviesa la ciudad, que nos reta al desafío de construir un nuevo orden urbanístico, con nuevos dispositivos, criterios y mecanismos.
Instrumentos de aplicación combinados
Los corredores urbanos son áreas singulares que detentan las mayores cualidades de la ciudad y que, en gran medida, no han desplegado aún su máximo aprovechamiento. La densificación en torno a ejes de transporte público de pasajeros, la articulación de usos mixtos para favorecer una diversificación de comercios y de servicios, la regulación escalonada de la altura de las edificaciones dentro del tejido urbano y la dotación prioritaria de espacios públicos constituyen grandes desafíos urbanos para la próxima década.
La implementación de un modelo que apueste a: 1) la homogeneidad de su tejido urbano, 2) la mixtura y la convivencia de actividades, 3) la consolidación de sus centralidades locales, 4) una densificación poblacional conducida y 5) un crecimiento sobre sus corredores de transporte público, impactará de manera diferencial por zonas en los precios del suelo urbano. Esta valorización, emergente de la aplicación de políticas públicas, tiende generalmente a ser absorbida en forma directa por propietarios, desarrolladores y el propio mercado.
A fin de generar un proceso económicamente sustentable y socialmente equitativo, la ciudad tiene que poder recuperar valorizaciones que ella misma crea y redistribuirlas con equidad, transformando esos excedentes de la intervención –plusvalías– en fuentes de ingreso adicional para invertir en áreas más postergadas. En este contexto, recogiendo la vasta experiencia internacional, se proponen dos instrumentos de aplicación combinados: 1) Contribución por derechos de valorización y 2) Fondo de compensaciones urbanísticas.
Sobre contribuciones y compensaciones
El plusvalor corresponde a la diferencia de valor de mercado de una parcela antes y después del hecho que motive la valorización. Con la aplicación de instrumentos combinados la ciudad podrá crecer resguardando su paisaje urbano y compensando desigualdades territoriales primordiales. Tal lo señalado, para equi-distribuir cargas y beneficios territoriales, lo recaudado debiera alimentar un fondo de desarrollo para ejecutar programas y proyectos considerados prioritarios.
Recuperando la estructura urbana actual y el crecimiento tendencial y deseado para la ciudad, se plantean categorías de aplicación de tasas de contribución por derechos de valorización de la zona. Estas categorías se corresponden con los distritos de densificación con calificación creciente de acuerdo a su proximidad a corredores, transporte, servicios, comercios, equipamientos, etc. Las parcelas que se encuentren dentro de esos distritos serían objeto de gravámenes compensatorios por servirse diferencialmente de las prestaciones de la ciudad.
Toda parcela tributaría según el distrito en el que se localice considerando (exclusivamente) el volumen potencial edificable. De este modo aparecerán dentro de cada distrito dos tipos de parcelas: 1) aquellas que hayan completado el tejido urbano conforme a los indicadores morfológicos y 2) las que aún no lo han hecho. Para alentar su completamiento, en esos casos de parcelas que presenten situaciones inconclusas, se considerarán tasas complementarias de penalización por su vacancia u ociosidad que se sumarían a las tasas de contribución por derechos de valorización.
Con tal dispositivo se busca reparar el perjuicio creado a la ciudad por el uso especulativo de tales parcelas no ajustadas a lineamientos acordados en el modelo de ordenamiento. En síntesis: las parcelas que completaron su tejido tributarían tasas de contribución por derechos de valorización, conforme a la categoría de aplicación en la que se circunscriban; y las parcelas que no completaron su tejido de acuerdo a criterios previstos para el área, además de la tasa anterior, tributarán una tasa complementaria por vacancia u ociosidad.
Ambas contribuciones serán destinadas a la creación de un Fondo de Compensaciones Urbanísticas, con el propósito de intervenir de manera directa en la recuperación de las zonas postergadas de la ciudad para su revitalización socioterritorial, tales como: 1) las de desarrollo urbano prioritario, 2) las de vulnerabilidad hídrica y ambiental, 3) las de restitución paisajística, 4) las de precariedad social y residencial, 5) las de recuperación de vacíos intersticiales, 6) las de preservación cultural y patrimonial.
Finalmente, reconocer cómo evoluciona tendencialmente una ciudad, de qué modo se produce la diferenciación de lugares y cómo enfatizar criterios de sustentabilidad ambiental, permitirá desarrollar propuestas que fomenten una ciudad más sostenible y amigable. Y, a través de la redistribución del plusvalor capturado, la ciudad podrá ejecutar programas y proyectos considerados prioritarios para mejorar la calidad de vida de la población, para generar una ciudad para todos, más saludable, equitativa e integrada.
© Guillermo Tella