La explotación intensiva de áreas urbanas de baja ocupación constituye un vector que permite indagar acerca de las lógicas que operan en la construcción de la ciudad. Muchas de los nuevos productos inmobiliarios, como las “torres”, se gestan en el contexto de un proceso de demandas de un mercado dirigido a sectores medio-altos que buscan “refugio” dentro de la ciudad consolidada.
El impacto de esos edificios no es menor, pues generan la ruptura de las estructuras urbanas sedimentadas a través del tiempo y la degradación cualitativa de las preexistencias. Asimismo, los vecinos hacen oír sus voces de rechazo al fenómeno instalado. En Buenos Aires, si bien los procesos de sustitución intensiva han comenzado a resignificarse en la última década, la torre tampoco representa un fenómeno reciente.
¿Por qué se construyen? ¿Quiénes están a favor, quiénes en contra? ¿Cuál es su impacto en la ciudad construida? Estos son algunos de los interrogantes que se intentan responder. Desde esta perspectiva, el trabajo se centra en los procesos de transformación de la ciudad consolidada y la identificación de las políticas urbanas que operan.
De modo que se tratan de caracterizar los cambios urbanos recientes, examinando los procesos de toma de decisiones -los actores públicos y privados, los marcos institucionales e instrumentos- en torno de la construcción de las torres. A partir de la mirada sobre un caso testigo, se apunta a contribuir a la comprensión de los mecanismos de producción y de gestión urbana, los intereses en juego y la red de actores que habilitan una densificación intensiva.
La evaluación del modelo de desarrollo
El proceso comenzó en 2003 con el boom de la construcción y se posicionó en el centro del debate tres años más tarde cuando los vecinos de los barrios de Caballito, Palermo, Núñez, Villa Urquiza, Villa Pueyrredón y Vicente López alzaron sus voces contra las transformaciones territoriales que estaban sufriendo con la irrupción de edificios en torre sobre tejidos residenciales de baja y/o media densidad.
En consecuencia, más allá de las particularidades de cada caso, es posible observar cómo el Estado en estos procesos ha abandonado su papel como agente directo de canalización de las demandas sociales insatisfechas para convertirse en facilitador de las actividades del mercado, proveyendo las herramientas necesarias para que las inversiones privadas prosperen. En este contexto se inserta el caso del municipio de San Miguel, en el conurbano bonaerense.
La ciudad de San Miguel es la cabecera del municipio homónimo, y se define como subcentro regional en la corona de ciudades definida por el Río Reconquista. En este municipio se encuentra el área de estudio, conformando un polígono de 16 manzanas y un área de influencia de cuatro manzanas a la redonda.
Es una trama casi totalmente cerrada, constituida por una traza ortogonal -en la que se alternan manzanas cuadradas y rectangulares- y por un tejido predominantemente de uso residencial -con baja densidad poblacional y con corredores comerciales sobre las principales vías de circulación.
Las motivaciones que llevaron a la selección de este área de estudio responden a varios criterios: intensa concentración de los edificios en “torre”, altos indicadores urbanísticos en la normativa, predominancia de un tejido residencial de baja densidad, importante conectividad con centralidades del conurbano, articulación con los ejes principales de movilidad, proximidad a núcleos comerciales y a servicios, y “balconeo” sin obstáculos de las torres como capital paisajístico.
Evaluación de las tipologías edilicias
La normativa vigente aplicable en el área de estudio emerge del Decreto-Ley 8912/77 de “Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo” de la Provincia de Buenos Aires. En ese marco se determina para esta zona, denominada “Microcentro”, altos indicadores urbanísticos. Los edificios en torre de la zona, con alturas que sobrepasan los 20 pisos, se caracterizan por la definición de una tipología propia, con edificaciones de perímetro libre, con planta baja destinada en su totalidad a espacios comunes.
El ajardinamiento de la entrada es un rasgo marcado muy especialmente y se privilegia la dotación de cocheras a nivel de planta baja cuando es posible. La cesión de parte del frente al espacio público no reconoce un patrón común en todos los casos, ya que varía mucho de acuerdo a la torre y su ubicación.
El área muestra volúmenes dominantes en la trama urbana sobre el tejido residencial de baja densidad. Con lo cual, como consecuencia derivada de la altura que alcanzan las torres, se proyecta una sombra que afecta sensiblemente el asoleamiento del tejido circundante.
Asimismo, la mayor densidad implica un mayor volumen real y potencial de demanda de servicios, transportes y espacios públicos, y detona la expansión de desarrollos comerciales. Por ende, es alto el impacto de las nuevas edificaciones sobre la prestación de servicios sociales y de redes que abastecen la zona, tanto en la provisión de agua y tratamiento de efluentes, como en los servicios educativos y sanitarios y también en la oferta de transporte público.
La calidad de los servicios prestados en la zona se ajustaban a la densidad real que hasta entonces existía, pero que no estaban actualizados a la potencialidad de crecimiento que la norma vigente estimulaba, lo cual determinó una presión terminante sobre la calidad de la prestación de los servicios básicos.
El proceso de gestión del territorio
El mercado inmobiliario de San Miguel vio modificada su dinámica a partir de 2004 como resultado de este fenómeno de verticalización de la ciudad. Este proceso expulsó a muchas familias tradicionales de la zona frente a la presión ejercida sobre el suelo. En breve lapso el precio por metro cuadrado se disparó más de un 30%.
En materia urbana, el ordenamiento territorial del municipio de San Miguel se rige por el Decreto Ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, como ya fuera mencionado. Pero fue por Ordenanza 448/79 que se aprobó el Código de Zonificación Preventiva, definido por la ley provincial antedicha.
Este es un paso preliminar a dotar al Municipio de un Plan de Ordenamiento Municipal que es un paso posterior aún no desarrollado hasta la fecha, por lo cual todo el desarrollo urbano del municipio sigue teniendo como principal instrumento de planificación urbana el Código de Zonificación Preventivo de fines de los setenta, que según la propia normativa cubre las necesidades mínimas de ordenamiento.
La falta de adecuación de dicho instrumento a las nuevas situaciones generadas en el desarrollo urbano fue resuelta en parte por distintas ordenanzas convalidadas por la Provincia, como la de extensión de la zona Microcentro y también se cuenta con la posibilidad de autorizar proyectos, según lo establecido por ley.
Entonces, el marco legal provincial encuadra a sus municipios respecto de sus facultades dentro de una autarquía, es decir, pueden administrarse por sí mismos, pero dentro de normas que le son impuestas desde el nivel superior.
Evaluación del modelo implementado
El modelo de territorio al que respondía esta ley provincial coincide con el paradigma de planificación centralizada y tecnocrática del momento, basada en la idea de un urbanismo científico que facilitaba el diagnóstico y fundamentaba acciones sobre la ciudad.
El poder público municipal tuvo la función de planificar su territorio en base al control sobre la acción de los agentes privados a través del uso de suelo, vía zonificación, en línea con la normativa provincial. El resto del desarrollo urbano, inversiones en transportes, sistema viario, infraestructura y equipamientos, dadas las limitaciones presupuestarias de los mismos, quedó básicamente en manos de la inversión del nivel provincial y/o nacional.
Las formas de encarar el desarrollo urbano, los instrumentos y formas de gestionar el territorio fueron cambiando, con el fin de dar respuesta a los viejos déficit heredados y a los nuevos desafíos ambientales y económicos (reducir desigualdades, austeridad de recursos, productividad e innovación en los nuevos contextos económicos), a la vez que se incorporan nuevas temáticas (la participación, el nuevo rol de los gobiernos locales).
También se comenzó a evaluar la articulación entre la planificación y la gestión por un lado, y entre la ciudad como totalidad y sus partes, por el otro. Surge además la idea de que la planificación urbana debe contar con instrumentos flexibles que permitan orientar las acciones en el mediano y largo plazo y atender la coyuntura.
El municipio de San Miguel en este contexto de cambios en la orientación de la planificación urbana continuó con el mismo esquema legislado por la Provincia, pero incompleto, aunque la realidad imponía nuevas presiones sobre el territorio y el desarrollo económico y social.
Durante estos años de expansión rápida del mercado inmobiliario -expresado en el producto “torres”- la inquietud vecinal llevó a la formación de comisiones, y distintas expresiones sociales y reclamos que mostraron al Municipio su preocupación por la capacidad de soporte de la infraestructura de servicios ante el aumento de la densidad y la morfología urbana resultante de la implantación inorgánica de las torres.
Esto movió al gobierno municipal a dar sanción de la Ordenanza 3/2008 que suspendió por un plazo de hasta ciento ochenta días corridos los procedimientos para iniciar la aprobación de planos, ampliaciones, proyectos o permisos urbanísticos para la construcción de edificios que excedieran la planta baja y cinco pisos en parcelas ubicadas en la zona Microcentro y creó una Comisión Consultiva Municipal para la planificación urbana del distrito.
De alguna manera ésta era una buena iniciativa para comenzar con las discusiones entre autoridades locales y de distintos niveles con injerencia en el territorio. El concepto fue más bien incluir algunas opiniones y lineamientos para la confección de un Código de Planeamiento Urbano, un instrumento operativo que reemplazaría al Código de Zonificación Preventiva. Con lo cual, tampoco se avanzaba en los dos pasos faltantes que establece la Ley provincial 8912: Plan de Ordenamiento Urbano y Planes Particularizados.
La necesaria formulación de un plan urbano
El proceso para el diseño y sanción de un Plan Urbano en la actualidad implica la definición de una dirección global a la que se ajustarán las acciones, tanto públicas como privadas, es decir, definir en el presente lineamientos básicos que pretenden alcanzar objetivos que tendrán repercusión en el futuro y que serán también el marco de referencia para resolver problemas actuales.
Esto significa que es necesario desarrollar un proceso de planificación que tendrá como culminación una estrategia abierta a posibles cambios (pues no consiste en una predicción cerrada de escenarios “ciertos” de la evolución de la ciudad) y acompañada de proyectos urbanos que sintetizan esa estrategia.
Los planes urbanos, entonces, materializan los lineamientos generales del pacto urbano, producto del consenso entre los diferentes actores (públicos y privados). Estas características hacen del Plan Urbano un instrumento de gestión y de negociación, y el Código es uno de los instrumentos normativos que lo componen.
Por lo tanto, para poder hacer un diagnóstico y proponer una estrategia, es necesario llevar a cabo un proceso que permita recomponer las miradas parciales que den cuenta de una visión integral de la ciudad y su problemática y al mismo tiempo, interpretar los comportamientos y relaciones entre los distintos actores sociales involucrados y los conflictos que se puedan derivar.
El rol del gobierno local, en este proceso, es el de favorecer la actuación de los diversos actores sociales en la construcción de la ciudad. Su papel es garantizar que las estrategias de intervención expresen los mayores niveles de consenso, sin delegar su responsabilidad rectora en la definición de políticas urbanas.
Como se ve, es un proceso mucho más complejo y abarcativo de lo que se cree. Entonces, desde un discurso académico, se plantea una idea de ciudad física y socialmente integrada en base a un planeamiento que articule actores públicos y privados, de modo que la densificación responda a una idea de ciudad para todos, más equitativa y más eficiente.
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